Whistleblowing w Polsce

Na jakim etapie są prace nad ochroną osób zgłaszających naruszenia prawa

Przedsiębiorcy czekają na wytyczne w zakresie wdrażania wewnętrznych procedur mających zapewnić ochronę osobom zgłaszającym naruszenia prawa. Jak ma wyglądać ich ostateczny kształt?

Termin transponowania przepisów unijnej Dyrektywy w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii do porządku krajowego minął 17 grudnia 2021 roku, jednak prace nad polską ustawą wciąż trwają. Czy w praktyce oznacza to, że osoby zgłaszające naruszenia prawa już mogą liczyć na ochronę?

Jakie są fakty dotyczące ujawniania nadużyć przez sygnalistów?

Rosnąca z roku na rok skala nadużyć gospodarczych w przedsiębiorstwach to trend obserwowany nie tylko w Polsce, lecz także na całym świecie. Rola osób zgłaszających naruszenia prawa może być nieoceniona, gdyż dzięki przekazywanym przez sygnalistów informacjom możliwa jest minimalizacja strat finansowych, będących następstwem nadużyć oraz ochrona reputacji organizacji.

Fakt pierwszy:

Wyniki badania przeprowadzonego w 2020 roku pokazują, że blisko co drugi polski przedsiębiorca padł ofiarą nadużyć (PwC Global Economic Survey 2020. Polska edycja).
Fakt drugi:

Na przestrzeni ostatnich dwóch lat odnotowany został duży spadek liczby nadużyć zgłoszonych przez sygnalistów - z 45 % w 2018 roku do zaledwie 6 % w 2020 roku (PwC Global Economic Survey 2020. Polska edycja).
Fakt trzeci:

Wiele polskich organizacji nie wdrożyło skutecznych programów antykorupcyjnych, w tym systemów informowania o nieprawidłowościach.

Jaki jest aktualny stan prawny

Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady UE 2019/1937 z dnia 23 października 2019 roku w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii weszła w życie 17 grudnia 2019 roku nakładając tym samym na kraje członkowskie obowiązek wprowadzenia minimalnych wymagań w zakresie ochrony sygnalistów. Poprzez wyznaczenie minimalnych warunków, Dyrektywa ustanawia wspólne normy zapewniające wysoki poziom ochrony zgłaszających, a tym samym daje możliwość ustalenia przez poszczególne kraje UE wymagań bardziej rygorystycznych niż te określone w unijnym prawie.

Po blisko dwóch latach od przyjęcia Dyrektywy, długo wyczekiwany projekt polskiej regulacji trafił na ścieżkę legislacyjną. Projekt ustawy w dużej mierze pokrywa wymagania określone w Dyrektywie, jednak w pewien sposób rozszerza je wprowadzając między innymi bezskuteczność rozwiązania umowy z sygnalistą oraz nowe definicje, takie jak: osoba powiązana ze zgłaszającym, organ centralny, czy organ publiczny.

Co wynika z projektu?

W projekcie określono katalog obszarów, w ramach których wystąpienie nieprawidłowości uprawnia daną osobę – sygnalistę do dokonania zgłoszenia, przy czym pracodawcom pozostawiono prawo do jego rozszerzenia.

Projekt zakłada również konieczność ustanowienia wewnętrznej procedury regulującej m.in. dokonywanie i rozpatrywanie zgłoszeń. Przy czym przyjęcie takiej regulacji powinno zostać poprzedzone konsultacjami z zakładowymi organizacjami związkowymi albo przedstawicielami pracowników.

Istotne jest, iż sygnalista będzie podlegać ochronie prawnej jedynie w przypadku gdy działa w dobrej wierze, czyli ma uzasadnione podstawy sądzić, że przekazywana przez niego informacja jest wiarygodna i dotyczy naruszenia prawa. Działania odwetowe względem sygnalisty, osoby powiązanej i osoby pomagającej w dokonaniu zgłoszenia są zakazane.

Projekt daje podmiotom gospodarczym możliwość stworzenia grupowych kanałów zgłoszeń, z możliwości tej mogą skorzystać m.in. pracodawcy zatrudniający do 249 pracowników.

W proponowanej regulacji przewidziane zostały również sankcje. Osobom utrudniającym zgłaszanie, podejmującym działania odwetowe, naruszającym obowiązek zachowania poufności, dokonującym fałszywych zgłoszeń oraz odpowiedzialnym za niewdrożenie systemu zgłaszania nieprawidłowości grożą kary grzywny, ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 3.

Jakie są konsekwencje prawne braku implementacji Dyrektywy

W związku z brakiem implementacji Dyrektywy niektóre kwestie prawne są w miarę jasne, natomiast inne pozostawiają sporo wątpliwości.

Z całą pewnością przedsiębiorcy mogą póki co spać spokojnie - nie będzie możliwe pociągnięcie ich do odpowiedzialności karnej za brak wdrożenia wewnętrznej procedury zgłaszania naruszeń prawa i podejmowania działań następczych czy też szerzej - za utrudnianie zgłoszenia, podejmowanie działań odwetowych wobec sygnalisty czy też naruszenie jego poufności. Te rozwiązania przewiduje jedynie polski projekt ustawy implementującej, a nie sama Dyrektywa.

Co do pozostałych kwestii sytuacja nie jest tak klarowna. Co do zasady dyrektywy nie mają mocy bezpośrednio obowiązującej w państwach członkowskich i dlatego wymagają implementacji, czyli lokalnej ustawy wdrażającej przewidziane w dyrektywie rozwiązania. Jednocześnie w orzecznictwie TSUE ugruntowany jest pogląd dopuszczający bezpośrednie stosowanie dyrektyw jeśli państwo członkowskie uchybiło terminowi na implementację (albo dokonało nieprawidłowej implementacji), a ochrony wymagają prawa osób indywidualnych. Jednocześnie, by dyrektywa mogła być bezpośrednio stosowana, jej przepisy muszą być bezwarunkowe, wystarczająco jasne i precyzyjne.

Można uznać, że przynajmniej niektóre przepisy Dyrektywy spełniają powyższe kryteria i nadają się do bezpośredniego stosowania. Tak czy inaczej, to bezpośrednie stosowanie może mieć tylko skutek wertykalny, a więc pozwoli obywatelom na powoływanie się na Dyrektywę wobec Polski, a nie wobec innych osób fizycznych, prawnych lub jednostek organizacyjnych (wtedy mielibyśmy do czynienia ze skutkiem horyzontalnym).

W praktyce oznacza to najprawdopodobniej, że:

sygnaliści nie będą mogli skutecznie powoływać się na przepisy Dyrektywy w sporach z pracodawcami;
podmioty publiczne mogą być zobligowane do przyjmowania zgłoszeń zewnętrznych od sygnalistów mimo braku implementacji Dyrektywy;
ewentualne roszczenia z tytułu braku implementacji Dyrektywy (np. w związku z brakiem prawnej ochrony sygnalistów) powinny być kierowane wobec Państwa Polskiego.